A lo largo de los años México ha estado buscando un
modelo económico para su beneficio propio.
El modelo económico que México adopta es fundamental para
la burocracia y el sector paraestatal del país.
En la década de los noventas los cambios en la administración pública comenzaron
a transformase políticamente. Desde el Gobierno de Ernesto Zedillo se empezaron
a ver cambios importantes en la transparencia de la administración, la
población y mayor capacidad de rendir cuentas.
Se identificaron tres periodos claramente distinguibles:
1.
La
administración pública como vehículo de desarrollo económico
2.
La
adopción del modelo de mercado y disminución del papel promotor y director del
Estado
3.
El
periodo de acercamiento entre el Estado y los ciudadanos mediante la promoción
de la transparencia, el énfasis en aspectos de moralidad pública y la rendición
de cuentas en la administración pública.
Este periodo abarca desde principios del siglo XX, pero
se ha enfocado más en décadas recientes. Se han hecho muchos cambios en la
administración pública federal en cada periodo presidencial, los cambios han
sido de forma pero no de fondo y responden únicamente a la necesidad de
personalizar una forma de gobernar, debido a que cada presidente ha buscado
tener un modelo de desarrollo particular.
La Presidencia de la República, las Secretarías de
Estado, los Departamentos Administrativos y la Consejería Jurídica del
Ejecutivo Federal, integran la Administración Pública Centralizada. Mientras
que los organismos descentralizados, las
empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las
organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales
de seguros y de fianzas y los fideicomisos, componen la administración pública
paraestatal.
Después de que en 1925 se fundara el Banco de México,
entre 1930 y 1950 se consolidaron las instituciones públicas que influyen en la
economía y en la sociedad con base a un proyecto de Estado de bienestar. En la
década de los treintas fueron creadas instituciones que permitirían la
intervención del Estado en distintos ámbitos, algunas de estas empresas fueron
las siguientes:
DECADA DE LOS 30’S
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Ámbito
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Institución.
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Energía
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PEMEX y CFE.
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Sistema Financiero
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Nacional Financiera, Pymes y
Banobras.
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Agrario
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Departamento Agrario.
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Transporte
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Fundación Aeronaves de México y
Ferrocarriles Nacionales de México.
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Educación
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Instituto Nacional de
Antropología e Historia, la universidad Nacional Autónoma de México y el
Instituto Politécnico Nacional.
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DECADA DE LOS 40’S
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Sector Salud
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IMSS, los Institutos Nacionales
de Salud, la Secretaría de Salubridad y Asistencia, el Hospital Infantil de
México, así como la Secretaría del Trabajo y Previsión Social.
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DECADA DE LS 50’S Y 60’S
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Protección de Trabajadores
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ISSSTE, IMSS y el Instituto Nacional
de la vivienda.
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Cultural y educativo.
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Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura, el
Instituto Nacional Indigenista y el Instituto Nacional de la Juventud, así
como la incorporación del libro de texto gratuito y el Canal 11 de
televisión, entre otros.
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Esto
nos permite ver cuanta era la participación del Estado en lo económico, lo
social y lo cultural, entre otros ámbitos,
en México a lo largo de estas décadas y claramente podemos observar que
el Estado era el principal representante de la sociedad.
En
la década de los 60’s y 70’s el modelo económico que tenía México era muy común
en esa época a nivel mundial, el Estado planeaba y dirigía la economía y
promovía el desarrollo económico y el bienestar social.
A
finales de los 60’s y principios de los 70’s el Estado fue incrementando su
control sobre la economía, junto con el gasto directo de las secretarías, el
gobierno destinaba un porcentaje alto al sector paraestatal (“el brazo
operativo de la intervención en la economía”).
Desde
finales de los años 20’s hasta los 80’s, el crecimiento del PIB mexicano ha
sido mayor a 14 veces en términos reales, al mismo tiempo que el gasto del
gobierno central también creció como porcentaje del PIB, sumando el gasto
paraestatal (esta suma es igual al gasto publico), se puede observar que
durante el gobierno de López Mateos, el gasto total de esos sectores ascendió
al 24% del PIB, en el de Echeverría fue de 31% y en el de López Portillo
alcanzó el 50%.
En
1965 se creó la Secretaría de la presidencia que tenía como principal objetivo
era determinar la más adecuada estructura de la administración pública y las
modificaciones que deberían hacerse en su actual organización para coordinar la
acción y acelerar el proceso de desarrollo económico y social con justicia
social, introducir técnicas de organización administrativa que resultaran
convenientes para alcanzar el objetivo anterior y lograr la mejor preparación
del personal gubernamental.
Durante
el gobierno de Díaz Ordaz (“El periodo del desarrollo estabilizador”) se creó
una comisión de administración pública para llevar a cabo una reforma
administrativa, especialmente para el sector paraestatal, pues había crecido
demasiado. Después, en el periodo de Echeverría (“El periodo de desarrollo
compartido”) el sector paraestatal nuevamente comenzó a expandirse de manera
desordenada; al mismo tiempo, los departamentos de Asuntos Agrarios y Turismo
se convirtieron en secretarías de Estado para promover el desarrollo económico.
Al inicio del sexenio de López Portillo se promulgó una nueva Ley Orgánica de
la Administración Pública Federal, la cual incorporaba al sector paraestatal
como parte de la administración pública federal y, por consiguiente, a la
regulación de ese sector. También se creó la Secretaría de Programación y
Presupuesto, y desaparecieron la Secretaría de la Presidencia y la inclusión de
las cuestiones de los asentamientos
humanos de la Secretaría de Obras Públicas. Tiempo después, en el
gobierno de López Portillo, la reforma administrativa promovía que la administración
pública se convirtiera en un instrumento para el desarrollo económico y social.
Según
la teoría clásica, el Estado debe dejar actuar libremente a los mecanismos del
mercado y únicamente concentrarse en las funciones básicas para que las transacciones
del mercado puedan llevarse a cabo plenamente. En este caso, el Estado ya no
actúa directamente en planificar e impulsar el desarrollo económico. Había una
fuerte convicción de que el Estado tenía que mantener un presupuesto
equilibrado y ser responsable fiscalmente; debido a esto se desmanteló es
Estado de bienestar. El modelo económico del intervencionismo estaba siendo
fuertemente cuestionado.
Para
resolver una fuerte crisis económica, México adoptó una serie de reformas
durante los 80’s. Hubo cambios en el presupuesto designado al sector público
que refleja una nueva percepción del Estado disminuyendo su papel y
fortaleciendo los mercados. En ese entonces el gasto público representaba un
40% del PNB y a principios del siglo XXI disminuyeron a un 25%.
En
la presidencia de Miguel de la Madrid se promovió el desarrollo sustentable y
la simplificación administrativa, sin embargo, poco antes de su toma de
posesión hubo una fuerte crisis financiera que dejó al país sin los recursos
suficientes para pagar su deuda externa. Los demás países se alarmaron pues
pensaron que otros países podrían seguir el ejemplo de México, así que Estados
Unidos junto con el Fondo Monetario Internacional (FMI) crearon un paquete de
rescate económico, pero este paquete no sería gratis, así que el gobierno de De
la Madrid tuvo que adoptar ciertas medidas como el control inflacionario, la
reducción de los subsidios, entre otros. Se redujo el tamaño de la
administración centralizada y el sector paraestatal. Se creó la Secretaría de
Contraloría General, cuyo objetivo es establecer políticas que aseguren el
óptimo aprovechamiento de los recursos y vigilar que los sectores públicos
cumplan con sus obligaciones; además se modificaron tres secretarías, la
de Patrimonio y Fomento Industrial se convirtió en la Secretaría de Energía,
Minas e Industria Paraestatal; la de Comercio en la de Comercio y Fomento
Industrial y la de Asentamientos Humanos y Obras Públicas, en Secretaría de
Desarrollo urbano y Ecología.
A
causa de las dificultades por las que se estaba pasando, De la Madrid convocó a
las diferentes partes a firmar el Pacto de Solidaridad Económica, en donde los
diferentes sectores se comprometían a seguir políticas de austeridad. También,
en este periodo, se hizo énfasis en la importancia de la moralidad en el
desempeño de la función pública, por lo cual se creó la Secretaría de la
Contraloría General de la República y se destacó la relevancia de la
simplificación administrativa como mecanismo de mejora de la función pública.
En
los 90’s los organismos financieros internacionales se convirtieron en los
principales delineadores de la política económica global. Se hizo un listado de
políticas denominado “Consenso de Washington”. La tendencia hacia una economía
de mercado se acentuó en el periodo de Salinas de Gortari. Salinas emprendió
dos proyectos importantes durante su sexenio: la estabilización macroeconómica
del país y la “Reforma de Estado”, que traía consigo implementar un nuevo
modelo denominado “liberalismo social”.
En los gobiernos siguientes se reveló una vez más la preocupación
por la transparencia en el ejercicio de la función pública y la ética en el
desempeño de la misma. Así, se observa una segunda generación de reformas que
buscaron:
1. El fortalecimiento de la rendición de cuentas
2. Un mejor acceso a la información
3. La profesionalización del servicio público mediante la
consolidación del servicio de carrera
4. El combate a la corrupción
5. La evaluación del desempeño de los funcionarios públicos, así
como de los programas de gobierno
El contexto político resulta de particular importancia para
entender el proceso de transformación de la administración pública federal en
los años ochenta y noventa. El país experimentaba una competencia política
creciente en la cual los partidos de oposición estaban logrando contender de
manera real contra el poder hegemónico del que había gozado el Partido Revolucionario
Institucional (pri) durante muchas décadas (Loaeza, 1994; Díaz Cayeros y
Magaloni, 2001). En 1988, el Partido Acción Nacional (pan) logró la victoria en
la contienda por la gubernatura del estado de Baja California, mientras que en
1997, el pri perdió la mayoría absoluta de la que gozaba en la Cámara de
Diputados y en el gobierno de la Ciudad de México. Finalmente, en el año 2000,
Vicente Fox del pan consiguió ganar la Presidencia en una elección
relativamente reñida. Asimismo, el objetivo primordial de las reformas
administrativas llevadas a cabo era recobrar la confianza ciudadana en las
instituciones administrativas, acortar la marcada distancia entre Estado y
sociedad, así como aminorar el escepticismo de los ciudadanos respecto a los
órganos de gobierno y estimular de manera más clara los límites de la actividad
del Estado.
El gobierno de Zedillo (1997-2000) le atribuyó particular importancia
a la modernización de la administración pública, con miras a fomentar la
dignidad y profesionalización de la función pública y a combatir la corrupción
y la impunidad prevalecientes en el sector público mexicano.
Para ello presentó el Programa de Modernización de la
Administración Pública 1995-2000 (Promap), el cual promovió en particular:
1. La participación y atención ciudadana
2. La descentralización y desconcentración administrativa
3. La profesionalización y promoción del comportamiento ético del
servidor público
4. La medición y evaluación de la gestión pública.
En primera instancia se
promovió la descentralización administrativa, así como la profesionalización
de los servidores públicos mediante el establecimiento de un servicio profesional
de carrera que permitiría aprovechar el capital humano de los servidores
públicos adquirido a lo largo de sus años de experiencia. Finalmente, se
procuró modernizar la gestión pública al consolidar la medición del desempeño
y la rendición de cuentas con el fin de asociar el cumplimiento de las demandas
sociales respecto de la provisión de servicios públicos y evaluar el impacto de
los programas sociales implementados por el gobierno.
La Agenda de Buen Gobierno (agb) fue sin lugar a dudas cardinal en
el gobierno del presidente Fox. Dicha agenda se llevó a cabo por la Oficina de
la Presidencia para la Innovación Gubernamental (oig) —la cual dependía
directamente del Ejecutivo. Los planteamientos de la agb pueden resumirse en
seis áreas fundamentales: tres que atañen los procesos y tres enfocadas a la
mejora de resultados.
Primero, se estableció la necesidad de que el gobierno gaste
menos, de tal modo que las dependencias logren alcanzar mejores resultados con
un presupuesto menor. Segundo, se buscó la mejora en la calidad del gobierno
para poder cumplir e incluso superar las expectativas de los ciudadanos.
Tercero, se pretendió profesionalizar el gobierno atrayendo y reteniendo a los
mejores funcionarios por medio del establecimiento del servicio profesional de
carrera en las entidades públicas. El servicio profesional de carrera
permitiría seleccionar a los mejores candidatos para la administración pública
y establecer un crecimiento escalonado dentro de la estructura que respondiera
a las capacidades demostradas por los funcionarios. El objetivo primordial era
crear un cuerpo de especialistas dentro de la administración cuya experiencia y
conocimiento aseguraran la continuidad institucional y un mejor manejo de las
funciones de la misma. Cuarto, se procuró digitalizar al gobierno, de manera
que los ciudadanos tuvieran fácil y rápido acceso a la información y a los
servicios públicos disponibles. Quinto, se buscó desregular al gobierno para
disminuir la carga burocrática para los ciudadanos al momento de llevar a cabo
un trámite. Finalmente, se estableció la necesidad de tener un gobierno honesto
y transparente capaz de inspirar confianza en los ciudadanos. Al mismo tiempo,
fue encomendado a la Secretaría de la Función Pública el Sistema de Evaluación
y de Metas Presidenciales. Esta medida enfrentó muchas dificultades, ya que
las propuestas antes mencionadas tenían objetivos distintos, lo cual complicó
la coordinación al mismo tiempo que disolvió responsabilidades entre los
encargados del proceso de modernización.
En la práctica, se propuso la formación de una serie de agencias
administrativas que se integrarían a la estructura por encima de las
secretarías de Estado. La motivación principal de las medidas adoptadas por el
gobierno del presidente Vicente Fox era recuperar la confianza de los
ciudadanos al promover la eficiencia del gobierno, la transparencia y un mejor
entendimiento de las necesidades ciudadanas. Desafortunadamente, tanto la mala
planeación como la duplicación de funciones con metas diferentes no
permitieron alcanzar los objetivos perseguidos.
A fin de contrarrestar la corrupción prevaleciente y la falta
notoria de confianza de la ciudadanía, una medida sin lugar a dudas importante
fue la creación del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (ifai)
y la promoción en general de una mayor transparencia del quehacer político. El
Congreso aprobó, en julio de 2002, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a
la Información. Esta iniciativa claramente estaba encaminada a recobrar la
confianza de los mexicanos y establecer un contrapeso a los posibles abusos
por parte de ciertos funcionarios o instituciones.
